保障房建设“南京模式”
出处：翘楚验房
2015-08-13 15:53
保障房建设“南京模式”：首试信托定投模式
王女士不知道的是，面对全国保障房1000万套的建设任务，各级政府在签下军令状的同时也承受着巨大的资金压力。2010年南京四个保障房项目预计需要投资350亿～400亿元，政府一直在千方百计融资。就在一周前，即2月26日，全国社保基金在南京签订30亿元信托贷款协议，来投资南京市保障房建设。这次信托贷款也是全国社保基金以信托产品形式投资保障性住房在国内启动的首个项目。
全国社会保障基金理事会管理的7766.22亿元的社保基金资产，无疑最快地进入了地方政府的眼帘。按相关规定，全国社保基金的收益必须控制在6%及以上，一直不被社会资金看好的保障房投资，如何在保证项目为保障房建设的同时带给社保基金应有的收益？保障房建设的“南京模式”若能成功，7766.22亿元必将成为各地争抢的目标。
首试信托定投模式
2月26日，全国社保基金理事会与南京市保障房建设发展有限公司（下称南京保障房公司）签订了信托贷款协议，30亿元资金将定向投向南京市迈皋桥创业园、花岗、西善桥岱山西侧和江宁上坊北侧等四个项目，建筑面积940万平方米。
据南京保障房公司总经理李进介绍，30亿元社保资金分两次进入南京保障房公司在民生银行的账户，首笔15亿元资金在1月份已经划拨完毕，另外一笔将在3月底到位。
其实早在2010年12月30日，社保基金理事会投资决策委员会就表决，一致通过社保基金以信托贷款形式向南京市保障房公司发放30亿元。期限为2年11个月，利率6.05%，由江苏省国际信托有限公司（下称“江苏信托”）发放，民生银行提供连带责任担保。
目前，普通房地产项目融资成本在20%以上，即便是地方政府保障房项目通过信托融资的成本也在10%左右，金融机构人民币贷款基准利率1～3年期为6.10%。一银行内部人士分析，此次南京保障房项目获得的社保基金资金，成本和基准利率都比较划算。
双赢的另一方则是全国社保基金。中国农业银行战略管理部研究员付兵涛表示，这笔交易贷款实质上是社保基金和南京市政府之间交易的。真正的信托贷款是由信托公司找项目的，这里的做法是社保基金与南京政府直接谈好了，只是借用信托公司的渠道而已。“社保基金有了银行担保，减少了投资风险，而银行则不需要动用自身资金实施了信贷行为。”
一度流产
不过，全国社保基金理事会与南京方面就30亿元资金的投资，却经历了长达半年多的反复考察和谈判，甚至一度中断。
2010年5月，南京市市长季建业向全国社保基金理事会理事长表达了社保基金来南京投资保障房建设的想法后，全国社保基金理事会随后派出专门小组赴南京调研考察社保基金投资公租房。与此同时，该专门小组还在重庆等四个城市摸底选择，包括土地供应方式、资金来源、价格以及建安成本等。
2010年6月，财政部、国家税务总局等7部门联合下发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》。其中规定：探索运用保险资金、信托资金等拓展公共租赁房融资渠道。
由于社保基金要求安全增值，南京住建委希望通过合资的方式建立公共租赁公司，以公共租赁房作为抵押担保的形式，引进100亿到200亿元的社保基金。
然而，合作一度流产。据知情人士透露，社保基金投资公租房和廉租房的决策被有关领导否决。“公租房收益率太低，而且收回成本时间太长，一般都需要50年。”和其他地方类似，南京市公租房租金按照市场同等地段的70%收取。
这不符合社保基金的特点。根据社保基金2009年度报告显示，截至2009年末，社保基金会管理的基金资产总额7766.22亿元，其中银行存款期末余额为760.89亿元，占比约为10%。该报告并显示，2009年度基金投资收益率16.12%；（社保）基金自成立以来的累计投资收益额 2448.59亿元，年均投资收益率为9.75%。
市住建委有关负责人表示，“随着保障性住房建设的加速推进，需要多渠道吸引社会各方面资金加大投资力度，以信托贷款形式引进全国社保基金就是一次成功创新。”
南京模式
保障房建设的困境主要集中在土地和资金两方面，工作组在南京也主要从这两个角度考察投资保障房的价值。
曾经在住建委房改办工作多年，现在专职推进南京保障房建设的李进有切身体会。她告诉《中国经营报》记者，尽管在2010年以前，南京保障房建设取得了不错成绩，但基本上处在“分散状态”。
所谓“分散状态”就是南京市的保障房建设工作基本上由各个区自行组织运作，规模偏小，房源性质也以经济适用房为主、配以小规模的廉租房。“主要是以赚钱为主，且没有更多地考虑到居住需求。”一当地官员私下表示。
李进认为对南京市保障房建设有转折点意义的是2009年11月的一次市长会议。当时，季建业提出，保障房建设全部由市政府统筹安排，包括土地和资金。由于牵涉到各区的利益问题，季建业为此让各区负责人表态支持保障房建设，不管是工业用地还是商业用地，都是政府的地。“要做到房等人，而不是人等房。”
随后，南京市保障房建设思路出笼：以保障房建设为主，中低普通商品房配建为辅，每一个保障房选址不低于1平方公里，以区域新城的名义打造保障房建设。
具体来说，保障房建设按照“大杂居小聚居”的原则，规划设计建设不同梯度收入群体的多种房源，包括廉租房、公租房、经济适用房、拆迁安置房、产权调换房、中低商品房和商业配套。在实现“大杂居”的同时，社区内又明确了不同收入人群的相对独立。
在实现收支平衡的目标下，通过经济适用房和配建少量商品房、商业配套等收益补贴学校、医院等公益配套；在打造新城的标准下，实现了交通、医疗、学校、农贸市场等基础设施的及时跟进；在“大杂居”下，实现了不同群体的和谐共生和多层次就业。
南京模式引起了全国社保基金理事会的兴趣，最终引来了30亿元的信托贷款。方式则不是定向投向公共租赁房，而是“打包定向投放南京保障房”。
但一个不得不问的问题是，投资南京的这30亿元社保基金并没有指定仅用于经济适用房、两限房、廉租房、公租房等一般意义上的保障房项目，而是 “打包定向投放南京保障房”，换句话说，是参与整个保障性区域新城的建设。有业内人士评论说，从某种程度上看，这是不是也意味着社保基金在染指地产业务？
全国社保基金理事会的评价则是，南京组团式、多功能、综合性的保障房建设规划，将保障房建设与城市综合服务功能融为一体，具有完善的生活、就业、交通、商业服务体系，其规划模式、交通模式、投资模式都是可靠、可持续的。
公司化运作
思路统一后，南京市专门成立了以分管城建的副市长陆冰为指挥长的保障房建设指挥部，将保障房建设上升到南京城市建设的高度。同时，抽调住建委、国土、质检、园林、交通等相关部门负责人开展工作。
为此，南京市还专门成立了南京市保障公司，负责整个南京市保障房整体运作和建设。根据工商注册信息显示，该公司由房管局、国土局、城建集团和交通运输局等四个部门出资10亿元。前两个部门旨在解决住房建设、土地使用等，后两者由于其实力雄厚，方便获得融资。
这一举措与过去由当地国有企业承担保障房建设任务迥然不同。“在国家大力清理地方通过融资平台造成的债务下，这种前瞻性的举措刚好符合社保基金的需要。”东南大学房地产教授张建坤认为。
2010年，南京市选取了迈皋桥创业园、花岗、西善桥岱山西侧和江宁上坊北侧等四个地方建设保障房。这四个地方保障房建成后，将分别容纳3万到10万人不等。“980万平方米的规划，相当于2002年到2009年所有保障房建设的总和。”南京市住建委负责人告诉记者。
350亿元的资金需求压力可想而知，需要筹集资金100多亿元。“从项目启动起就设定了投资与收益闭合式运营机制，让社保基金投资决策委员会明确看到资金的安全性和收益预期。”李进说。
据了解，社保基金的使用，先有建设单位根据建设进度提供资金需求计划，经过住保公司和民生银行共同审核后受托支付。同时，在保障房销售资金回笼上，南京保障房公司和建设单位设立监管账户，在建设过程中保证资金的管理和使用均闭合可控。
严谨的资金管控和支付程序，引来以万科、绿城、栖霞建设(600533,股吧)等知名开发商和以中建三局、南通三建等知名施工单位的参加。
社保基金带来的“蝴蝶效应”让南京方面看到了创新带来的融资希望。为此，南京市在2011年按照同样的模式规划了6个项目，建筑面积超过1000万平方米，而在“十二五”后期还将再规划选址另外一个1000万平方米的保障房项目。
李进表示，未来将继续争取社保基金的投资，并将在银行信托上做更多的探索和尝试。
配套建设隐忧
在1000万套建设目标的压力下，保障房建设的土地、资金和物业管理等重要环节都隐忧不断。
尽管国土资源部规定住宅用地中70%用于建设保障房，但地方更需要的是保障房专项用地指标，在没有专项指标前，地方用地要么违法用地、要么只能挪用其他建设用地，势必造成新一轮违法用地，并影响其他经济的发展。
相比较过去商品房高昂的利润，社会资金不愿意进入保障房是一种现实。不仅如此，在信贷政策下，银行同样需要业绩，更愿意在商品房开发企业资金短缺时获取15%甚至20%的回报。
最大的问题就是保障房建成后的管理问题，虽然这个问题还未完全暴露出来。通过公开信息可知，现在保障房中廉租房、公租房等基本被政府持有。如果不提前做好政策配套，这些资产在未来成为政府的负担是可能的。
作为一种创新，以跟进学校、医院等打造区域新城的保障性住房，现在看来的确解决了民生问题。但是保障房建成后，像学校、医院等公益配套当然需要持续的财政投入，该由哪级政府、哪个部门来维持，成为地方政府心中的担忧。
来源：中国经营报
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